Spis treści
- Żywienie uczniów – jako zadanie publiczne
- Opłata za żywienie w szkole – podstawa prawna i wysokość
- Opłata za żywienie w przedszkolu – podstawa prawna i wysokość
- Zwolnienia i ulgi w ponoszeniu opłat
- Dopuszczalność do korzystania z posiłków w przedszkolu lub szkole przez osobę nie będącą uczniem
- Dochody i wydatki na żywienie w planach finansowych przedszkoli i szkół
1. Żywienie uczniów – jako zadanie publiczne
Zakres zadań edukacyjnych Państwa
Prowadzenie przedszkoli oraz szkół odpowiedniego typu i rodzaju wynika z szeroko rozumianych funkcjach państwa w zakresie zapewnienia prawa do nauki, dostępu do wykształcenia i zapewniania realizacji obowiązku szkolnego. Funkcje edukacyjne państwa mają swoje umocowanie w przepisie art. 70 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483; z późn. zm.), który odsyła do ustawy szczególnej. Jest nią obecnie ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. 256, poz. 2572; z późn. zm.) – dalej: „SysOśwUst”. W świetle jej przepisów na szeroko rozumianą edukację publiczną składają się zadania i kompetencje administracyjne oraz właściwe zadania edukacyjne (dydaktyczne, opiekuńcze i wychowawcze) – wykonywane przez ministrów, kuratorów oświaty oraz przez samorządy lokalne (gminne i powiatowe) i samorządy województw. W przypadku samorządów terytorialnych podstawowym zadaniem, o charakterze zadania własnego obowiązkowego, jest wyszczególniona w art. 5 SysOśwUst działalność wykonywana w stosunku do dzieci i młodzieży zamieszkałych na obszarze danego samorządu, która polega na „zapewnieniu możliwość”: (1) korzystania z przedszkoli (zadanie gmin), (2) dostępu do zajęć wychowania przedszkolnego (zadanie gminy), (3) nauki na poziomie szkoły podstawowej i gimnazjum (zadanie gminy) oraz możliwości korzystania ze szkół ponadgimnazjalnych i placówek oświatowych (zadanie powiatu i samorządu województwa). Samorządy realizują powyższe zadania bądź to w tworzonych przez siebie przedszkolach, szkołach i placówkach oświatowych, bądź w drodze dofinansowania (dotowania) kosztów działalności każdego przedszkola oraz każdej szkoły i placówki utworzonych i prowadzonych przez podmioty prywatne.
Żywienie wśród zadań edukacyjnych szkoły i przedszkola
Zapewnienie żywienia dla uczniów publicznych przedszkoli i szkół nie jest jakimś „podstawowym” celem edukacji publicznej, ale zadaniem towarzyszącym działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej.
W przypadku szkół, kwestii żywienia uczniów, jako działalności możliwej do prowadzenia w formie „stołówki szkolnej”, poświęcony jest przepis art. 67a. SysOśwU, który wiąże tego rodzaju działalność z „zadaniami opiekuńczymi szkoły”, w tym ze „wspieraniem prawidłowego rozwoju uczniów”. Podobnie, z zadaniami opiekuńczymi i właściwym rozwojem uczniów potraktowano żywienie w ramowych statutach szkół zamieszczonych w załącznikach nr 2 – 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznej szkoły (Dz.U. Nr 61, poz. 624; z późn. zm. – dalej: „RamStatR”).
Kwestie żywienia dzieci uczęszczających do przedszkola nie znalazły w zasadzie wyraźnego unormowania w przepisach ustawy o systemie oświaty poza przepisem art. 14 ust. 5 tej ustawy, mocą którego o wysokości opłat za świadczenia przedszkoli gminnych decyduje rada gminy. W tym ujęciu wydawanie posiłków jest „świadczeniem odpłatnym” udzielanym dziecku przez przedszkole. Do powyższej i niejako naturalnej funkcji przedszkola nawiązuje przepis § 10 ust. 2 pkt 4 ramowego statutu przedszkola z załącznika nr 1 do RamStatR. Według niego statut przedszkola powinien określać ogólne zasady odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu, z uwzględnieniem ustaleń organu prowadzącego przedszkole.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że w praktyce występują również takie interpretacje, które umocowanie do działalności żywieniowej przedszkola wywodzą z treści art. 67a. SysOśwU wiążąc tam zawarte rozwiązania prawne zarówno ze „stołówkami szkolnymi”, jak i „stołówkami przedszkolnymi” (o czym dalej w pkt 3.).
Dożywianie uczniów
W uzupełnieniu należy przywołać fakt, że zadania w zakresie żywienia uczniów w szkołach i w przedszkolach zbiegają się z ogólnym zadaniem własnym gmin, o charakterze socjalnym, jakim jest obowiązek zapewnienia pomoc w zakresie dożywienia dzieciom do 7 roku życia i uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej – wynikający z ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu wieloletniego „Programu pomocy państwa w zakresie dożywiania” (Dz.U. Nr 267, poz. 2259 – dalej: „DożywU”). Zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego „Pomoc państwa w zakresie dożywiania” (Dz.U. Nr 25, poz. 186; z późn. zm. – dalej: „DożywRozp”) – gminny ośrodek pomocy społecznej może przyznać na rzecz ucznia przedszkola lub szkoły zasiłek celowy na zakup posiłku. Wówczas od rodziców (opiekunów) ucznia nie pobiera się opłaty za wydawany posiłek, którego koszty pokrywa przedszkolu lub szkole gminny ośrodek pomocy społecznej.
Działalność żywieniowa przedszkoli i szkół publicznych prowadzonych przez samorządy i ministrów objęta jest z zasady dochodami z opłat za wydawanie posiłków i wydatkami na przygotowanie i wydanie posiłku. Kwestie wysokości opłat, zwolnień i innych ulg w ich uiszczaniu oraz form organizacyjno-finansowych prowadzenia działalności żywieniowej zostaną omówione poniżej.
2. Opłata za żywienie w szkole – podstawa prawna i wysokość
Uzgodnienie zarządzenia przez dyrektora z organem wykonawczym JST
Według przepisu art. 67a. ust. 1 -3 SysOśwU o funkcjonowaniu w szkole stołówki szkolnej decyduje dyrektor szkoły w porozumieniu z wójtem, starostą lub marszałkiem województwa (z art. 5c. pkt 3 SysOśwU) lub odpowiednio ministrem (np. państwowe szkoły artystyczne).
Co do zasady z art. 67a. ust. 2 SysOśwU, korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne od czego wyjątkiem są zwolnienia z art. 67a. ust. 5 SysOśwU. Przy czym o warunkach korzystania ze stołówki szkolnej i wysokości opłat za posiłki decyduje dyrektor w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę z art. 5c. pkt 3 SysOśwU. Określenie „….w porozumieniu…” powinno oznaczać wymóg uzyskania pełnej akceptacji ze strony organu prowadzącego szkołę zarówno dla „warunków korzystania ze stołówki”, jak i „wysokości opłat” – zakładanych do wprowadzenia przez dyrektora szkoły. Taką samą akceptację ww. organu dyrektor powinien uzyskać wówczas, gdy zamierza zmienić dotychczasowe „warunki” i „wysokość opłat”. (Wyrazem powyższej czynności prawnej może być stosowna adnotacja naniesiona na projekcie zarządzenia dyrektora szkoły przez strony organ prowadzący szkołę).
Warunki korzystania ze stołówki szkolnej
Warunki korzystania ze stołówki szkolnej, które ustala dyrektor szkoły z zasady powinny obejmować;
- określenie rodzajów posiłków (czyli to jakie posiłki, poza obiadem, będzie wydawała stołówka),
- ustalenie formy zapłaty z posiłek i ewentualnego zwrotu uiszczonej opłaty;
- ustalenie regulacji porządkowych dotyczących osób przebywających w stołówce (jadalni) w trakcie wydawania posiłków;
- ewentualne określenie dodatkowych jeszcze osób (innych niż uczniowie szkoły), którym będą udostępniane posiłki w stołówce szkolnej (o czym dalej w pkt 5.).
Poza ww. kwestiami natury organizacyjnej, z organem prowadzącym szkołę dyrektor uzgadnia również wysokość opłat za posiłki wydawane w stołówce szkolnej.
Oplata za posiłek wydany uczniowi szkoły
W przepisie art. 67a. ust. 4 SysOśwU określono „maksymalną” wysokość opłaty pobieranej za posiłek wydawany uczniowi. Nie może być ona wyższa niż koszty tzw. „wsad do kotła”, czyli koszty zakupu produktów użytych do przygotowania posiłku. Do opłaty pobieranej za posiłek ucznia nie wlicza się pozostałych kosztów przygotowania posiłku, czyli wynagrodzeń pracowników stołówki i składek od nich naliczanych oraz kosztów utrzymania stołówki. Przy czym w praktyce za „koszty utrzymania stołówki” uznaje się zarówno koszty utrzymania w należytym stanie pomieszczeń gospodarczych i jadalni stołówki, jak i poniesione przy przygotowaniu posiłku koszty mediów (woda, ścieki, energia). Ze względu na dyspozycję art. 67a. ust. 4 SysOśwU wysokość opłat za każdy z rodzajów posiłków wydanych na stołówce szkolnej powinna zatem być zróżnicowana w zależności od kosztów produktów użytych do jego przygotowania.
Opłata pobierana za posiłek wydany uczniowi może być „równa” lub „niższa” od kosztów wsadu do kotła. Pozostałe koszty przygotowania i wydania posiłku uczniowi ponosi budżet. Dlatego uzgodnienie, jakie dokonuje dyrektor szkoły samorządowej z wójtem (starostą lub marszałkiem), a w przypadku szkół państwowych z właściwym ministrem, ma na celu nie tylko zapewnienie (poprzez wysokość opłaty) dostępności posiłku dla uczniów z rodzin ubogich, ale i także ustalenie wysokości środków z budżetu niezbędnych do pokrycia kosztów posiłku ucznia nie kompensowanych opłatą oraz pokrycia całości kosztów posiłku wydawanego uczniowi zwolnionemu od ponoszenia opłaty (o czym w pkt 4. i 6.)
3. Opłata za żywienie w przedszkolu – podstawa prawna i wysokość
Wysokość odpłatności za świadczenia przedszkola
Do dnia 1 stycznia 2008, czy do wejścia w życie przepisu art. 67a. SysOśwU, w całym kraju, jako podstawę prawną do regulowania wysokości opłaty za posiłek wydawany w przedszkolu publicznym traktowano przepis art. 14 ust. 5 SysOśwU. Zgodnie z nim, do wyłącznej właściwości rady gminy (i innych organów prowadzących przedszkola) należy ustalanie opłat za świadczenia przedszkoli. Jak to wynika z art. 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 14 ust. 5 SysOśwU, opłaty te nie mogą obejmować kosztów prowadzenia przez przedszkole zajęć w ramach tzw. „minimum przedszkolnego”. Obejmują zatem opłaty za dodatkowe zajęcia (np. muzyczne, naukę jeżyka obcego, zajęcia rewitalizacyjne), o których mowa w § 6 załącznika nr 2 RamStatR. Obejmuje także opłaty za wydawanie posiłków.
W powyższy sposób kwestie odpłatności za posiłki w przedszkolach normowano w znacznej części gmin, również po dniu 1 stycznia 2008 roku. Interpretacja o właściwości rady gminy do decydowania o wysokości opłat za posiłki wydawane przez przedszkola ma umocowanie w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W ocenie Sądu opłata za świadczenia przedszkola w uchwałach z art. 14 ust. 5 SysOśwU nie może stanowić jednorodnej kwoty, ale powinna oddzielać od siebie należności za poszczególne świadczenia przedszkoli gminnych, w tym za wydawanie posiłków. (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r. - sygn.akt: III SA/Wr 622/07 oraz wyrok tego samego Sądu z dnia 21 maja 2008 r. – sygn.akt: IV/SA Wr 150/08) . Przy tym założeniu decydując o opłacie za korzystanie z posiłków w gminnych przedszkolach, rada gminy winna wprowadzić jednolitą stawkę miarodajną do kosztów przygotowania posiłku. Stosunkowo często w uchwałach z art. 14 ust. 5 SysOśwU rady gmin wprowadzają opłatę odpowiadającą kosztom „wsadu do kotła”, co uzasadniane jest zachowaniem jednolitego standardu żywieniowego we wszystkich przedszkolach gminnych. Konsekwencją wprowadzenia opłaty nie pokrywającej całości kosztów przygotowania i wydania posiłku jest konieczność pokrywania z budżetu gminy wydatków przedszkola, które nie są kompensowane opłatą od rodzica (opiekuna) dziecka.
Koncepcja opłaty za żywienie przedszkola wg. orzecznictwa WSA w Gliwicach
Wyrazem odmiennej interpretacji prawa i związanej z nią praktyki uchwałodawczej są rozwiązania, które pojawiły się z początkiem 2008 r. w niektórych gmina naszego kraju, w ramach których za regulację właściwą do normowania żywienia w przedszkolach publicznych potraktowano przepisy art. 67a. SysOśwU. Wyrazem powyższych interpretacji były podjęte po dniu 1 stycznia 2008 r. uchwały rad gmin, w których z powołaniem się na jeden i ten sam „art. 67a.” uregulowano zarówno zasady korzystania i odpłatność za posiłki wydawane w stołówkach szkolnych, jak i zasady korzystania i opłatność za posiłki wydawane uczniom przedszkoli. Umocowaniem do powyższych interpretacji przepisów ustawy były wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w których (na miarę stanu prawnego od 1.01.2008 r. do 23.08.2008 r.) - przyjmowano, że z dniem 1 stycznia 2008 r. kompetencje prawotwórcze rad gmin do decydowania o opłatach za żywienie w przedszkolach (jako jednym ze świadczeń przedszkoli) - niejako „przeszły z art. 14 ust. 4 SysOśwU” i „znalazły się w art. 67a. SysOśwU”. Uzasadnieniem powyższych poglądów - w ocenie Sądu - jest „miejsce” zamieszczenia przepisu art. 67a. w „rozdziale 5” ustawy, w którym przepisy mówiące literalnie o „szkole”, zgodnie z dyspozycją art. 3 pkt 1 SysOśwU, należy odpowiednio przekładać na „przedszkole” (zob. np. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2008 r. – sygn.akt: IV SA/GL 285/08).
Naturalną konsekwencją posługiwania się powyższą interpretacją byłoby przyjęcie, że po nowelizacji art. 67a. SysOśwU, od dnia 23.08.2008 r. w miejsce rad gmin w dotychczasowe kompetencje (do decydowania o prowadzeniu stołówek i o wysokości odpłatności za posiłki w przedszkolach) wstąpili odpowiednio „dyrektorzy przedszkoli”. Dlatego właściwą formą zadecydowania o opłacie za posiłki w przedszkolu byłyby zarządzenia dyrektorów przedszkoli, analogiczne do zarządzeń dyrektorów szkół z art. 67a. ust. 3 SysOśwU (o których była mowa w pkt 2.).
Konsekwencje rozbieżnych interpretacji przepisów kompetencyjnych
Odnosząc się do opisanych rozbieżności praktyki gminnej i orzecznictwa sądowego zaznaczyć należy, że dotykają one niebagatelnej kwestii, a mianowicie odpowiedzi na pytanie o zakres kompetencji rady gminy i zakres uprawnień dyrektorów przedszkoli gminnych - po dniu 23.08.2008 r. Za zachowaniem właściwości rady gminy do decydowania o opłacie za żywienie w przedszkolach, jako kompetencji do określania opłat za świadczenia przedszkoli z art. 14 ust. 5 SysOśwU, zdawałyby się przemawiać materiały sejmowe z procesu legislacyjnego, które dowodzą, że zamiarem autorów poprzedniej i obecnej wersji „art. 67a.” było ustanowienie podstaw prawnych dla żywienia w szkołach. Stąd zastosowane w przepisie pojęcie: „stołówka szkolna” (a nie „stołówka szkoły”). Mimo to oponenci powyższego poglądu, powołując się na interpretację systemową ustawy potwierdzoną orzecznictwem WSA w Gliwicach - uzasadniają, że zastosowanie w przepisie pojęcia „szkoła”, oznaczać powinno jego odpowiednie zastosowanie do żywienia uczniów „przedszkola”.
Dlatego na dzień dzisiejszy, przed przyjęciem własnych rozwiązań, w kwestii ustalenia podmiotu właściwego do zadecydowania o opłacie za żywienie w przedszkolach, praktyka gminna powinna porozumieć się ze służbami prawnymi wojewody, jako organu nadzoru nad uchwałami rad gmin, a także z regionalną izbą obrachunkową. RIO jest bowiem organem kontroli gospodarki finansowej, w tym kontroli zasadności pobierania przez przedszkole opłaty za żywienie, na ewentualność jej wprowadzenia mocą zarządzenia dyrektora przedszkola opartego na niejako „poszerzonej” (bo obejmującej przedszkola) interpretacji art. 67a. i art. 3 pkt 1 SysOśwU.
4. Zwolnienia i ulgi w ponoszeniu opłat
W przypadku korzystania z posiłków w szkole, co zgodnie z zasadą z art. 67a. ust. 2 SysOśwU jest „odpłatne”, uczeń może zostać zwolniony od obowiązku uiszczania całości lub części opłat na podstawie art. 67a. ust. 5 tej ustawy. Zwolnienie takie uzależnione jest to od uznania przez wójta (starostę lub marszałka) z art. 5c. pkt 3 SysOśwU, że po stronie ucznia wystąpiły przesłanki: (1) szczególnie trudnej sytuacji materialnej rodziny; albo (2) szczególnego przypadku losowego. Wówczas to organ „może” (a i zarazem - nie musi) udzielić zwolnienia od opłaty.
Rozstrzyganie ww. spraw o zwolnienie od opłaty ww. organy mogą delegować, mocą stosowanego upoważnienia, na dyrektora szkoły z art. 67a. ust. 6 SysOśwU. Użyte w przepisie słowo „upoważnienie” oznacza, że dyrektor szkoły działa w imieniu organu określonego w art. 5c. pkt 3 w zw. z art. 67a. ust. 5 SysOśwU.
Problem z ustaleniem formy prawnej rozstrzygnięcia o zwolnieniu od opłaty
W najbliższym czasie, z rozstrzyganiem indywidualnych spraw z zakresu zwolnienia od opłaty wiązać się będą problemy z ustaleniem „formy prawnej” takiego rozstrzygnięcia. Jeśliby uznawać, że rozstrzyganą jest „indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej”, wówczas mogą pojawić się interpretacje nadające rozstrzygnięciu wójta (starosty, marszałka) lub dyrektora szkoły - formę „decyzji administracyjnej” - w rozumieniu art. 107 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (Kpa). Gdyby twierdzić, że jest to decyzja administracyjna, to wówczas taką samą interpretację prawną należałoby odnosić do rozstrzygnięć wydawanych przez organy prowadzące szkoły publiczne - inne niż samorządowe i państwowe – oraz przez organy prowadzące i dyrektorów szkół niepublicznych z art. 84a. SysOśwU. Nadanie zwolnieniu lub odmowie zwolnienia cech decyzji z Kpa powodowałoby konieczność stosowania wszystkich przepisów traktujących o postępowaniu dowodowym, dokumentowaniu dowodów i obowiązku zamieszczania stosownych treści w „uzasadnieniu prawnym i faktycznym” decyzji pozytywnej lub odmownej. Od decyzji służyłoby odwołanie w administracyjnym toku instancji do organu szczebla wyższego oraz skarga do sądu administracyjnego. Przyjęcie odmiennego poglądu, a co za tym idzie wykluczenie formy „decyzji”, zwalniałoby organy i dyrektorów z art. 67a. ust. 5 i 6 SysOśwU od konieczności stosowania przepisów Kpa i upraszczałoby załatwianie spraw. Odmówienie rozstrzygnięciom z art. 67a. ust. 5 i 6 SysOśwU cech decyzji administracyjnej bazowałoby na „cywilnoprawnym” charakterze świadczenia (tj. opłaty za posiłek) oraz na redakcji ustawy o systemie oświaty, która tam, gdzie sprawa ma być załatwiana „decyzją” posługuje się pojęciem „decyzja”, „zgoda”, albo sformułowaniem „…decyduje”.
Zwolnienie od opłaty za posiłek w przedszkolu
O zwolnieniach od opłaty można mówić również w odniesieniu do opłat za posiłki w przedszkolach. Zwolnienia tego rodzaju stosunkowo często stanowią przedmiot przepisów zamieszczanych w uchwałach rad gmin z art. 14 ust. 5 SysOśwU. Gdyby natomiast za właściwą uznawać interpretację „art. 67a.”, przy której kompetencje z ww. przepisu miałyby również obejmować żywienie w przedszkolach (o czym była już mowa w pkt 3.) - to wówczas z mocy tak odczytywanego ust. 5 i 6 art. 67a. SysOśwU uprawnionym do udzielania zwolnień od opłat za żywienie w przedszkolach byłby wójt (starosta, marszałek), ale i także organ prowadzący przedszkole publiczne i niepubliczne (art. 84a. SysOśwU).
Ulgi w spłacie zobowiązania z opłaty
W przypadku szkół oraz przedszkoli prowadzących przez samorządy lub ministrów, od zwolnienia z opłaty za posiłek, które nie powoduje naliczenia należności publiczne, należy odróżnić udzielanie ulgi w spłacie zobowiązania z tytułu opłaty, w postaci jego umorzenia, rozłożenia na raty lub przesunięcia terminu zapłaty. W samorządach tak widziana ulga może zostać udzielona w sytuacjach, w trybie i przez podmiot - określony w uchwałach prawa miejscowego z art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104; z późn. zm. – dalej: „FinansePublU”). W przypadku szkół prowadzonych przez ministrów podstawą ww. ulg jest bezpośrednio stosowany przepis art. 42 FinansePublU. Jako uzasadnienie przyznania ulgi udzielanej tutaj uznaniowo, przepis art. 42 i art. 43 FinansePublU wskazuje „słuszny interes zobowiązanego” oraz „zgodność z interesem społecznym”. W odróżnieniu od zwolnień od opłaty za posiłek, ulga dotyczy należności przypisanej w księgach finansowych szkoły (przedszkola).
Powyższy tryb udzielania ulg jest właściwy dla umarzania należności za posiłek lub przesuwania terminu jej zapłaty, jeśli zobowiązanym jest pracownik szkoły (o czym w pkt 5).
Opłaty za posiłki uczniów objętych „Programem dożywiania”
Szczególnym przypadkiem swego rodzaju zwolnienia kogoś od opłaty za posiłek jest jej bezpośrednie pokrycie z budżetu gminy poprzez zasiłek przyznany uczniowi na zasadach z powołanej ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego „Pomoc państwa w zakresie dożywiania” (DożywU) i powołanego rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy (DożywRozp). Wówczas zapłata za posiłek w szkole lub przedszkolu pokrywana jest ze środków w dyspozycji gminnego ośrodka pomocy społecznej z art. 7 DożywU i § 2-5 DożywRozp.
Ze zwolnieniem od opłaty, podobnie jak z ulgą oraz z zapłatą pokrywaną przez gminny ośrodek pomoc społecznej wiążą się zagadnienia finansowania wydatków na żywienie, o których mowa w pkt 6.
5. Dopuszczalność do korzystania z posiłków w przedszkolu lub szkole przez osobę nie będącą uczniem
W przypadku żywienia w szkołach i stołówkach szkolnych przepisy art. 67a. ust. 1 oraz ust. 4-6 SysOśwU wyraźnie wiąże je z uczniem tej szkoły, w której działa stołówka szkolna. Przy czym w ust. 2 i 3 art. 67a. jest ogólnie mowa o odpłatności i opłacie za posiłek.
Pod poprzednim stanem prawnym, podobne w brzmieniu treści „art. 67a.” były niekiedy uzasadnieniem do podejmowania przez organy stanowiące samorządów rozwiązań dopuszczających do korzystania z posiłków w stołówce szkolnej również przez inne (niż uczeń) osoby, a mianowicie: pracowników danej szkoły, uczniów innych szkół, ale i także przez pracowników innych szkół i w końcu przez osoby trzecie.
Korzystanie z posiłku stołówki szkolnej przez pracownika szkoły
Dopuszczenia do korzystania z posiłków stołówki szkolnej przez pracowników danej szkoły, bazowało na założeniach, że pracownik szkoły musi ponosić pełne koszty przygotowania i wydania posiłku. Uznać należy, że na powyższym rozwiązaniu będą wzorować się dyrektorzy szkół w wydawanych po dniu 23.08.2008 r. zarządzeniach ustalających „zasady korzystania ze stołówki” (dopuszczając do korzystania z posiłków również pracowników i wprowadzając tak rozumianą „pełną odpłatność”) . Co wymaga podkreślenia, w przypadku pracowników szkoły, brak jest podstaw prawnych do ustalania należności za posiłki poniżej kosztów ich przygotowania i wydania, czyli w sposób analogiczny do zasad ustalania opłat od uczniów na poziomie tzw. „wsadowego do kotła” (z art. 67a. ust. 4 SysOśwU). (Brak podstawy prawnej wyklucza możliwość dopłacania z budżetu, czyli ze środków publicznych, do kosztów posiłku wydawanego pracownikowi szkoły). Tak rozumiana należność od pracownika szkoły obejmuje również podatek VAT, gdyż posiłek nauczyciela i innego pracownika nie jest zwolniony od podatku.
Korzystanie z posiłku w przedszkolu przez pracownika przedszkola
W przypadku przedszkoli publicznych, o możliwości korzystania przez pracowników z posiłków wydawanych dzieciom stanowi przepis § 10 ust. 2 pkt 4 załącznika nr 1 do RamStatR. Powołana regulacja zastrzega dla statutu przedszkola określenie „zasad odpłatności za korzystanie z wyżywienia przez pracowników”, z uwzględnieniem ustaleń organu prowadzącego przedszkole. Zasadnym jest również twierdzić, że powołany przepis ramowego statutu przedszkola publicznego nie może być interpretowany jako źródło kompetencji organu prowadzącego przedszkole do określania odpłatności za posiłek wydany pracownikowi na poziomie niższym niż pełne koszty jego przygotowania i wydania.
Dopuszczenie osób trzecich do korzystania z posiłku w przedszkolu lub w szkole
W kwestii dopuszczalności do korzystania z posiłków przez osoby inne niż uczniowie i pracownicy zaznaczyć należy, że w uchwałach organów samorządów z art. 67a. SysOśwU, według stanu prawnego do 23.08.2008 r., występowały niekiedy rozwiązania, gdy z posiłków stołówki szkolnej, na analogicznych zasadach jak uczniowie i pracownicy tej szkoły, mogli korzystać uczniowie i pracownicy z innych szkół (tj. szkół bez własnych stołówek).
Pod obecnym stanem prawnym, uznać należy, że regulacja podejmowana przez dyrektora szkoły na podstawie art. 67a. ust. 3 SysOśwU dotyczy wyłącznie uczniów i pracowników szkoły podległych (podporządkowanych) temu dyrektorowi. Dyrektor nie może zatem decydować o odpłatności za posiłek ponoszonej przez uczniów innych szkół. Nie może również na zasadach z art. 67a. ust. 6 SysOśwU decydować o zwolnieniu od opłaty za posiłek ucznia innej szkoły. W tym świetle widziana funkcja stołówki szkolnej powinna ograniczać się do zaspakajania potrzeb społeczności jednej tylko szkoły, nie zaś innych szkół, bądź potrzeb całej gminy.
W powyższym zakresie za nadal aktualną należy uznać interpretację prawa z rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego z dnia 25 stycznia 2005 r. (nr: NK.II.0911/19/08) . We wspomnianym rozstrzygnięciu zakwestionowano legalność wydawania przez stołówkę szkolną posiłków na rzecz (nie będących uczniami lub pracownikami szkoły) podopiecznych gminnego ośrodka pomocy społecznej. Podkreślono przy tym, że stołówka szkolna nie jest mieszaną instytucją prawną (czyli instytucją systemu oświaty i jednostką pomocy społecznej), ale jest integralnie związana z działalnością opiekuńczą szkoły. Dodatkowym uzasadnieniem przeciwko umożliwieniu korzystania z posiłków przez osoby spoza danej szkoły są argumenty natury ekonomicznej, gdyż koszty szkoły nie powinny być zawyżane działalnością na rzecz innych osób niż jej uczniowie i pracownicy.
Powyższe ograniczenia w zakresie funkcjonowania stołówki szkolnej nie powinny natomiast znajdować zastosowania w przypadku „zespołów szkół” oraz stołówek funkcjonujących w ramach nauki zawodu w szkołach gastronomicznych (o czym poniżej).
6. Dochody i wydatki na żywienie w planach finansowych przedszkoli i szkół
Zgodnie z przepisem art. 79 ust. 1 SysOśwU, szkoły i przedszkola prowadzone przez samorządy lub ministrów działają w formie jednostek budżetowych lub zakładów budżetowych – w rozumieniu przepisów cyt. ustawy o finansach publicznych (FinansePublU). Powyższe uwarunkowania będą w określony sposób implikowały finansowanie żywienia w szkołach i przedszkolach.
Formy organizacyjno-finansowe działalności z zakresu żywienia
Szkoła i przedszkole działające w formie jednostki budżetowej pozyskiwane dochody odprowadza na rachunek budżetu skąd otrzymuje środki finansowe na swoje wydatki objęte budżetem i własnym planem finansowym z art. 20-21 FinansePublU. Wprawdzie w samorządach jest możliwym część dochodów jednostki powiązać z jej wydatkami w postaci utworzenia rachunku dochodów własnych (w trybie art. 22 ust. 3 i 4 FinansePublU), jednak okoliczność, iż opłata od ucznia nie pokrywać całości kosztów posiłku, wobec ogólnego braku możliwości przelewania środków z budżetu na ww. rachunek, wyklucza wiązanie żywienia z rachunkiem dochodów własnych przedszkoli i szkół będących jednostkami budżetowymi. (Nie sposób kosztów jednego i tego samego posiłku obejmować wydatkami z planu finansowego jednostki budżetowej i zarazem wydatkami z rachunku dochodów własnych).
Dodatkowym rozwiązaniem uelastyczniającym funkcjonowanie jednostki budżetowej jest możliwość utworzenia w jej strukturach gospodarstwa pomocniczego na zasadach z art. 26 FinansePublU. Gospodarstwo ponosi koszty swojej działalności z przychodów własnych, jak również może otrzymywać z budżetu „dotację przedmiotową” do określonych składników kosztów świadczonej działalności. Prowadzenie żywienia w formie gospodarstwa pomocniczego sprawdza się w szkołach ponadgimnazjalnych o profilu gastronomicznym.
Może również sprawdzić się w przypadku funkcjonowanie stołówek w tej formie na poziomie „zespołu” z art. 62 SysOśwU. (Wówczas gospodarstwo grupuje żywienie objętych zespołem szkół i przedszkoli). Działające przy zespole gospodarstwo pomocnicze, oprócz działalności żywieniowej, mogłoby również czerpać przychody z udostępniania mienia zespołu i świadczenia dodatkowych (ubocznych) usług. Zastrzec w tym miejscu należy, że tego rodzaju dodatkowe przychody nie mogłyby pochodzić z działalności wykraczającej poza zadania samorządu z zakresu użyteczności publicznej, co jest związane z ograniczeniami umocowanymi w art. 10 ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43; z późn. zm.). Szkoła poprzez swoją stołówkę szkolną, podobnie jak i przedszkole (w wytwarzaniu i sprzedaży posiłków) – nie może prowadzić działalności wykraczającej poza swoje zadania statutowe, ani tym bardziej działalności komercyjnej – konkurencyjnej do działających na rynku podmiotów świadczących usługi żywieniowe.
Klasyfikacja działalności żywieniowej w planach finansowych
W planie finansowym szkoły, w której prowadzona jest stołówka szkolna, całość wpływów z opłat i wydatków (kosztów) przygotowania i wydania posiłków – powinna być uwidaczniana w dziale 801 (Oświata i wychowanie), rozdziale 80148 – stołówki szkolne. (Porównanie wysokości wpływów z opłat i wydatków stołówki szkolnej daje obraz faktycznych dopłat ze środków budżetu do kosztów przygotowania i wydawania posiłków uczniom szkoły). Plan finansowy szkoły poza podziałką (rozdziału) właściwą dla typu szkoły (np. rozdział 80110 – gimnazja) będzie obejmował inne jeszcze rodzaje działalności szkoły (rozdziały działu 801), a i niekiedy również wydatki innych działów, jak np. działu 851 (Ochrona zdrowia), rozdziału 85153 (jeśli dajmy na to szkoła realizuje dodatkowe zajęcia z gminnego programu przeciwdziałania narkomanii).
Klasyfikacja świadczeń w zakresie „Programu dożywiania uczniów”
Swoiste rozwiązanie przyjmowane jest w sytuacji, gdy GOPS przyznaje świadczenie uczniowi uczęszczającego do szkoły w tej samej gminie. Wówczas w budżecie i planie finansowym GOPS nie ujmuje się wydatku na „§ 311”, ale planowane są składowe kosztów stołówki szkolnej związane z przygotowaniem i wydawaniem posiłku dla ucznia. Powyższe pociągnięcia uzasadnia się potrzebę uniknięcia zawyżenia dochodów budżetu (tj. sumowania wpływów z dotacji z budżetu państwa na posiłek ucznia z wpływami szkoły gminnej z opłaty pokrywanej przez GOPS) oraz potrzebą uniknięcia zawyżania wydatków (tj. kumulacji wydatku GOPS na opłatę i wydatku szkoły na posiłek). W tego rodzaju, jak powyższa sytuacjach koszty posiłków ucznia są przeksięgowywane do GOPS. Wskutek powyższego żywienie w planie finansowym szkoły ujmowane jest nie tylko w wydatkach rozdziału 80148, ale i także pod rozdziałem 85214. Odmienny rozwiązaniem jest nieujmowanie w planie finansowym szkoły wydatków na wydawanie posiłków finansowanych przez GOPS.
Źródła prawa:
- Ustawa z 7.9. 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. 256, poz. 2572; z późn. zm.) – SysOśwU;
- Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 21.5. 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznej szkoły (Dz.U. Nr 61, poz. 624; z późn. zm.) – RamStatR;
- Ustawa z 29.12. 2005 r. o ustanowieniu wieloletniego „Programu pomocy państwa w zakresie dożywiania” (Dz.U. Nr 267, poz. 2259) – DożywU;
- Rozporządzenie Rady Ministrów z 7.2. 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego „Pomoc państwa w zakresie dożywiania” (Dz.U. Nr 25, poz. 186; z późn. zm.) – DożywRozp;
- Ustawa z 20.12. 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43; z późn. zm.);
- Ustawa z 30.6.2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104; z późn. zm.) – FinansePublU;
- Rozporządzenie Ministra Finansów z 14.6. 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz.U. Nr 107, poz. 726; z późn. zm.);
- Ustawa z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.) – Kpa.
